□论文作者：王璐

我国长期以来在规划上实施的是“城乡二元分治”。在城乡规划法出台以前，指导城乡规划建设管理的法律法规可以用“一法一条例”来概括，即城市规划的依据是城市规划法，而乡镇规划的依据是《村庄和集镇规划建设管理条例》。其中，城市规划法由全国人大常委通过，在法律性质上是一部国家法律；而乡镇条例由国务院通过，属于行政法规，城市规划法的法律效率和地位上明显高于乡镇条例。
    城乡规划法的体系以城市规划为主，涵盖了乡镇规划的内容。它不是对原有“一法一条例”有关内容的简单归并，而是对于城市与农村发展的统筹考虑，明确提出了城乡统筹的概念，旨在打破城乡分割，但乡村建设管理工作相较于城市更为复杂和繁琐，其指导意义就显得较为单薄。
    一、《城乡规划法》在乡村规划建设方面的规定

     《城乡规划法》把《村庄和集镇规划建设管理条例》中涉及规划的部分内容上升为法律，体现了对农村问题的重视程度，意在有利指导规范村庄和集镇的规划制定，规范农村地区的建设行为。其明确了乡规划和村庄规划的编制组织、编制内容、编制程序等，确立了乡规划和村庄规划的法律地位。同时，针对农村建设活动规模小，点多面广、以个人为主等情况，按照既要严格规划管理，又要便民的原则，规定农村建设活动只领取乡村建设规划许可证。 （《城乡规划法》第四十一条规定，“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证”。乡村建设规划许可证是在乡、村庄规划区内进行乡村建设活动的法律凭证，未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，属违法建设。该法第六十五条规定，“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。” ）

    二、《城乡规划法》在乡村规划  建设方面的不足

    《城乡规划法》虽将村镇规划编制、实施内容纳入体系，但对细节性条款并未进行明确，对于镇、乡人民政府有哪些具体管理权限，村（居）民委员会如何对辖区内规划实施进行监督检查等没有做出规定，诸多实施管理方面的疑问及空白待相关系统法规体系的有力指导。

    我国城乡规划标准制定工作仍然滞后于城镇化和城市发展建设的进程，也严重滞后于城乡规划建设管理工作的实际需求，在乡村建设方面就更为突出。目前，在村镇规划管理方面的相关规范性文件主要包括《村庄和集镇规划建设管理条例》（1999）、《村镇规划编制办法》（2000）、《村镇规划标准》（2006）、《镇规划标准》(2007)及《城乡规划法》（2008）等。现行的《村庄和集镇规划建设管理条例》颁布后迟迟未进行修订，与村镇规划密切相关的《镇、乡和村庄规划编制办法》未正式颁布。与具有相对完备的城市规划建设管理机构、法规体系相配套的城市建设管理相比，村镇建设管理无论是在机构还是在配套法规上都存在较大差距。随着新时期村镇规划建设的日趋活跃，国家层面关于村镇规划和管理方面的法规和标准较少，以难以满足地方村镇更有针对性、精细化管理的现实诉求。洛阳市虽先后出台了《洛阳市委市政府关于进一步规范农村村民住宅建设的意见》、《关于加强中心镇规划建设管理的指导意见》、《洛阳市美好乡村建设导则》、《豫西地区民居建设图册》等政策规章，但对于村庄建设的快速发展来讲，仍有显著不足。

    三、建议

    针对目前村镇规划管理相关配套法规不足的情况，为适应村镇规划建设快速的发展，便于乡村规划建设及管理工作的开展，省、市相关部门可在省、市级层面根据村镇建设管理工作的现实诉求，由省、市政府牵头，省、市规划、建设部门会同其他职能部门，制定出台适合河南省、洛阳市的村镇技术及管理规定，涵盖村镇规划编制与审查、实施与管理以及规划编制技术标准等内容，完善村镇规划管理立法工作，在法律上赋予村镇建设管理职能，才能强化村镇规划管理工作，做到切实有效的有法可依、执法必严；从政策、配套文件中明确具体工作内容、责任，各负其责，有序推进，在实际操作过程中做到统筹安排，有理有据。

    同时，县乡人民政府和规划职能部门可以创新管理机制，学习先进地方成功管理经验，积极吸纳专业人才。县级城乡规划主管部门可在部门内部单设村镇规划管理股（科），履行涉及本级的各项村镇规划管理权责，加强对全县（市）域村镇规划管理工作的支持督导力度；乡（镇）人民政府可在村镇建设发展中心基础上进一步完善其规划职能，辖区内选择部分经济发达、近期建设频繁、具有迫切需要的中心镇或重点镇单设乡镇级规划管理机构；各村庄内部可在各村委会内明确一名住宅建设兼职协理员，协助做好村民住宅建设、规划管理、规划服务等相关工作。改变乡镇规划管理机构虚置和职责不清的现象，建立上下对口一致、分工明确、灵活高效的村镇规划管理组织。