国土空间院 吴泽心/图文

　　当我们在谈论“中国式现代化”时，我们在谈论什么?其中最关键，也最艰巨的部分，或许正藏在广袤的乡村田野之中。如何破解城乡发展不平衡、农村发展不充分的矛盾?答案之一，便在于全域土地综合整治。它关乎粮食安全、生态修复，也关乎产业振兴与乡愁安居，旨在让每一寸土地都承载起发展的梦想。让我们跟随自然资源部国土空间规划研究中心副主任徐小黎研究员，学习她在2025中国城市规划年会作的报告《全域土地综合整治——迈向中国式现代化的空间治理与价值再生》，从战略意义、发展演进、治理内涵、实践创新及未来探索五个方面深入解读这项重塑山河的空间治理革命。

　　一、战略意义：中国式现代化的空间治理基石

　　全域土地综合整治是落实乡村振兴战略、促进城乡融合发展、实现中国式现代化的重要抓手。党中央国务院一直高度关注土地综合整治工作。2003年，习近平总书记亲自谋划、部署和推动浙江千万工程，选择一万个左右行政村进行全面整治，重点在于改善农村的生产、生活和生态环境;2005年，习近平总书记在嘉兴调研强调，鼓励各地借鉴土地整理政策，开展“村庄整理”。

　　自2020年起，中央一号文件连续六年对全域土地综合整治作出部署，从“试点开展”到“以县域为单元推进”，这一战略正在全国范围内深入推进，成为中国式现代化进程中不可或缺的空间治理基石。党的二十大报告指出，当前我国社会主要矛盾已经转变为人民日益增长的美好生活需要与不平衡、不充分发展之间的矛盾，尤其体现为城乡发展不平衡、农村发展不充分。中国式现代化绝不是城市现代化，全面建设社会主义现代化国家的最艰巨、最繁重任务仍然在农村。为了应对这一矛盾，二十大提出2035年的发展目标：基本实现新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化，要统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴，推动“两化一振兴”协同发展。全域土地综合整治通过优化国土空间布局、提升资源利用效率、保护生态环境，为实现共同富裕和人与自然和谐共生提供空间保障。 　　二、发展演进：从土地整理到全域空间治理

　　整治工作经历了三个阶段演变：

　　1.土地整理阶段(1999–2010)：保障粮食安全，聚焦农用地整治。

　　背景：保障国家粮食安全

　　对象：农用地

　　目标：以关注耕地数量和质量为主

　　2.土地综合整治阶段(2010–2018)：结合新农村建设，拓展至建设用地整治。

　　背景：保障国家粮食安全

　　对象：农用地

　　目标：以关注耕地数量和质量为主

　　3.全域土地综合整治阶段(2018至今)：以乡镇或县域为单元，推动全域全要素整治，目标转向高质量、绿色、融合发展。

　　背景：中国式现代化

　　对象：全域空间

　　目标：高质量、城乡融合、低碳绿色

　　2018年浙江“千万工程”获联合国“地球卫士奖”，标志着中国整治模式获得国际认可，肯定了全域士地综合整治关键性、基础性的重要作用。2019年起，国家启动试点工作，累计实施1500多项试点，在组织模式、规划衔接、实施管理、竣工验收、后期管护、资金保障等方面，形成一系列可推广、可复制的宝贵经验。2024年，自然资源部贯彻落实领导指示和全会精神、结合试点经验，发布全域土地综合整治通知和实施指南，遵循重要指引，凝练试点经验。

　　三、治理内涵：从碎片化到系统性的空间治理转型

　　1.理念上：从单一地块整治转向全域空间治理

　　全域土地综合整治要求实现地理空间的全域：以乡镇、跨乡镇为基本单元，突出县域统筹，强调范围的整体性，从更大范围推动各类整治布局;实现要素类型的全域：将山水林田湖草沙作为生命共同体，进行全要素、全覆盖的统筹整治，实现空间重塑和资源重组;实现实施过程的全域：整治覆盖整个自然资源和规划管理的全流程、全链条，实现空间治理现代化。

　　2.内涵上：从碎片化整治转向系统性空间优化

　　从依据整治潜力单点策划项目转变为由规划系统性生成项目，全域土地综合整治已成为综合性、主动性国土空间整备行动。通过空间腾挪、调整优化、整合利用实现规划引领和区域发展统筹。

　　3.规划上：从静态蓝图转向动态实施

　　将规划蓝图落地实施，实现从规划——实施——反馈——优化的动态闭环。如国家政策允许在国土空间规划基础上进行局部微调，但强调总体格局稳定，尤其对零星破碎地块的调整规模限制在乡镇永久基本农田面积的5%以内。广东、福建、江苏等地积极探索，将“三区三线”优化、低效用地整合等纳入实施方案打包实施，贯彻“总体稳定、微调优化”原则，体现了规划在实施过程中的动态性和响应性。

　　4.角色上：从“要素供给”转向成为战略集成平台

　　全域土地综合整治是承上启下的战略抓手和实施载体。向上，它衔接并落实乡村振兴、生态文明等国家重大战略;向下，它聚合农业农村、自然资源等多部门的资金与政策，在“全域”平台上形成协同合力。其角色从单一的土地指标供给者，转变为集成各类规划、推动经济社会发展的战略平台。

　　5.目标上：从“增地增效”转向“空间价值再生”

　　通过全域土地综合整治释放土地潜能，发挥土地效率，优化空间形态，实现产业兴旺、生态宜居、乡村文明、治理有效和城乡共同富裕，达到空间价值再生的效果。

　　四、实践创新：宁波模式的启示

　　宁波作为国家试点，探索出了一套可复制、可推广的“5+X+1”任务清单模式：

　　5：农用地整治、村庄整治、生态修复、工业用地整治、城镇低效用地再开发;

　　X：地方特色亮点项目

　　1：制度体系建设。

　　宁波还创新性地编制了“一张图”识别整治潜力，划定“3类6区11片”的整治格局，打破部门壁垒，实现多部门协同推进。

　　五、未来探索：新形势下的挑战与应对

　　尽管成效显著，但也面临新挑战：财政收紧，政府资金更倾向城市;指标红利减弱，占补平衡、增减挂钩政策收缩;社会资本参与谨慎，长效运营机制尚未成熟。

　　未来整治工作需：

　　1.强调系统谋划：与国土空间规划深度融合，明确整治目标与路径。

　　衔接国家战略与地方发展部署，把准整治方向与实施路径。通过落位乡村振兴、生态文明、区域协调等国家重大战略;衔接十五五发展规划、国土空间总规、详规和专规等相关规划;同时结合地方实际，与地方产业发展方向融合，服务重点园区、项目等需求，为整治目标、整治格局和实施路径提供指引。系统推进治理，通过山水林田路湖村镇等全域全要素综合治理，实现增耕地、腾空间、强活力、优生态。突出整体带动，发挥“土地整治+”作用，聚合多方资源，助力区域整体振兴。发挥平台功能，助力产业落地，实施订单整治，延长产业链、价值链，挖掘特色资源，推动农文旅融合发展，注重混合利用，探索农业产业新模式。

　　2.集成政策红利：释放指标、规划、资金等多重效益;

　　通过政策集成为中国式现代化提供空间治理动力。以全域土整为平台做“乘法”，通过集成土地、规划、资金等多项政策，释放“指标、规划调整、开发利用和资金利用”四大红利;探索与国土空间规划和土地政策的充分融合，实现全链条支撑，完善国土空间规划体系，强调总体规划的统筹作用，探索全域土地综合整治专项规划编制，建立“规划——实施——监管——评估——反馈”的闭环管理与动态优化机制，充分利用好政策资源集成;整合自然资源、农业农村、财政等多部门力量，强化协同创新以克服当前存在的问题，确保整治项目高效落地。

　　3.创新资金机制：整合涉农资金、用好政策性金融、吸引社会资本参与。

　　通过搭建资金整合平台、运用政策性金融工具和创新社会资本参与机制，构建多元化资金保障体系。通过统筹高标准农田建设、水利设施、乡村振兴专项债等涉农资金，加强部门协作与项目优化，提升资金使用效率;积极利用农发行、国开行等政策性金融机构的低息贷款和专项债，重点支持农用地提质、建设用地增效和生态修复三大领域，并匹配专项额度和利率优惠;同时，创新社会资本参与机制，鼓励以PPP、F+EPC等多种模式参与整治，覆盖农田、生态、矿山修复等重点领域，形成政府、市场与社会协同推进的可持续投入格局。

　　4.注重长效运营：坚持运营前置，建立管护机制，确保整治成果可持续。

　　全域土地综合整治强调从“建设导向”转向“运营导向”，以保障项目的可持续性与长效性。坚持运营前置，在项目策划阶段即引入产业思维，明确业态规划、管护机制与收益模式;在整治过程中深度融合产业振兴与共同富裕，注重场景营造与系统优化，避免“重建设、轻管理”;建立长效管护机制，明确运营主体、资金保障与责任分工，并配套风险评估与退出机制，强化全周期风险防控。

　　六、结语：每一寸土地，都是现代化的根基

　　全域土地综合整治，不仅是对土地的整理，更是对空间秩序、治理体系、发展逻辑的系统重构。

　　它要求我们不再是“项目的执行者”，而是“空间的缔造者、政策的创新者、价值的策源者”。

　　只有这样，才能让每一寸国土都承载起中国式现代化的实践与梦想。