□第二城乡规划院 杨琳/图文

在为期三天的培训中，我院参会人员认真聆听了来自自然资源部经济研究院、中国城市规划设计研究院、浙江大学的四位专家的精彩授课。本次学习从“2035国土空间规划目标与战略思考”、“国土空间规划指标体系”、“服务于国土空间规划编制的资源环境承载力评价技术”、“新时代国土空间规划下村级规划”、“统一国土空间用途管制研究”等主题入手，就当前国土空间规划工作中面临的一系列热点及难点问题进行了探讨。现就国土空间规划与大家共同分享一二。
    我国国土空间规划的发展历程

    1987年，国家出台《国土规划编制办法》，确定了国土规划的主要任务。

    1990年，国家计委组织编写了《全国国土总体规划纲要（草案）》，就国土开发中水资源、耕地资源、城市化等问题提出对策，并提出了资源承载能力、未利用土地开发等有待进一步研究的问题。

21世纪初，国土资源部先后下发了《关于国土规划试点工作有关问题的通知》、《关于在新疆、辽宁开展国土规划试点工作的通知》等文件，先后在天津、辽宁、广东、福建等地开展了省级国土规划试点。

2010年，《全国主体功能区规划（2011-2020年）》发布，规划立足区域资源禀赋，区分主导功能，为国土空间规划工作提供了有益探索。 

    2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要“建立空间规划体系，划定生产、生活、生态开发管制边界，落实用途管制”，以及“完善自然资源监管体制，统一行使国土空间用途管制职责”。

2014年的《生态文明体制改革总体方案》要求，要构建“以空间规划为基础，以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度”，构建“以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系”。

    2017年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《省级空间规划试点方案》，选择海南、宁夏等9省区开展国土规划试点工作，进一步探索空间规划编制思路和方法。

    2017年2月，《全国国土规划纲要（2016—2030年）》经国务院发布实施后，这是我国首个全国性国土开发与保护的战略性、综合性、基础性规划。

2017年10月，《中国共产党第十九次全国代表大会报告》，多次提出“国土空间”，并提出构建“国土空间开发保护制度，完善主体功能区配套政策，建立以国家公园为主体的自然保护地体系”。坚决制止和惩处破坏生态环境行为。

    2018年2月，《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》则最终确定了自然资源部的改革目标。决定提出，要“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”，并“强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，推进多规合一，实现土地利用规划、城乡规划等有机融合。”

    2018年5月，全国生态环境保护大会。习近平总书记强调“全面推动绿色发展……，重点是调整经济结构和能源结构，优化国土空间开发布局，调整区域流域产业布局……”；李克强总理强调“要加强生态保护修复，构筑生态安全屏障。建立统一的空间规划体系和协调有序的国土开发保护格局，严守生态保护红线，坚持山水林田湖草整体保护、系统修复、区域统筹、综合治理，完善自然保护地管理体制机制。” 

    总的来看，我国国土规划从改革开放到现在，经历了三个阶段。改革开放之初的规划以土地利用总体规划为主导，旨在科学开发土地利用资源，促进农业发展；随着工业的发展，城镇化的推进，规划以城镇和区域规划为主，旨在促进城镇化和工业化的发展；现阶段进入全面建成小康社会决胜阶段，注重生态文明建设，以空间规划为主，旨在促进可持续发展。

    追寻空间规划改革的足迹
    十八大之前为地方自主寻求改革阶段，十八大之后为国家自主推动改革阶段。

     新时代的基本思路
    以高品质规划引领高质量发展（存量规划+品质规划）。新形势下要顺应空间规划从增量时代物质规划向存量时代品质规划转型，塑造以人为本的高品质国土空间，以高品质规划引领高质量发展。

    首先要以落实习近平总书记系列讲话为要务，明确空间开发保护和整治工作定位，形成国土空间上的落实方案，构建生态国土和绿色发展国土。

    全面将党的十九大报告中国土空间和自然资源密切相关的内容进行有针对性的贯彻和谋划。

    要将省委省政府、市委市政府、县委县政府落实党中央决策部署，促进地区经济社会可持续发展、推进生态文明建设、保障和改善民生等重点工作，在规划中进行系统的空间安排。

    其次底线约束、绿色发展，构建国土空间规划的“底盘”，先画棋盘、再落棋子。

    要明确三定、三线（全域生态）、三结合。

    三定：确定大方向、定好本底要素、定度实施路径；

    三线（全域生态）：强调永久基本农田和生态红线两重硬约束，赋予城镇开发边界以数量和空间弹性于一身，留有空间优化和调整韧性；

    三结合：形成“宏观尺度空间谋划、中观尺度空间引导、微观尺度空间管控”兼备的规划任务目标。

    通过本次学习，我院与会人员对新形势下的国土空间规划有了进一步的精确认识，清晰认识到空间国土规划要明确严格保护与综合发展于一体的生态空间、服务于乡村振兴战略的农业空间、促进区域协同发展的城乡建设空间、基于国家资源安全的最小矿业空间、保护先行和有限开发的历史文化空间、陆海统筹管理的海岸带和海洋国土空间以及以繁荣促稳定的边境国土空间。同时，我们也拓宽了视野、更新了观念、提升了理论水平，对我院设计人员今后工作有非常大的指导意义。