□论文作者：王腾飞

    几千年来以农业为主的中国古代社会，没有什么养老金、退休金，但是古人在养老方面花的心思并不少，除了家庭养老，还有各类养老机构，以及各种针对困难家庭的特殊照顾。

    公元521年，中国有了历史上第一家由政府开办的“养老院”——南朝的梁武帝命令设立“独孤院”，专门收养老人和孤儿。从此，中国的养老院开始制度化。

    唐代，国家强盛，养老院更为普遍，当时称为“悲田院”。

    但名副其实的养老院是北宋时期的“居养院”，只收养贫困老人。而且，在宋徽宗时期，老人的年龄标准是50岁及以上，这使养老的人群范围得到了极大的扩展，成为历史上老人养老的一个黄金时期。

    北宋末期，政府在各地设立公墓，当时称为“漏泽园”，以安葬穷人，这也是古代国营公墓的开端。同时，宋代的官员也特别热衷于慈善事业，譬如大文豪苏轼，任职于杭州时，就在城内设立养老院，并委任德高望重的僧人为院长，救济贫困老者。

    南宋初年，中国出现专门为包括老人在内的各种贫民设立的福利医疗机构，叫作惠民和剂局。刚开始，只是象征性地收取费用。后来，干脆免费，全部由地方财政埋单。

    明代初期，朱元璋下令全国各地建立“惠民药局”和“养济院”。惠民药局则等同于南宋的惠民和剂局。

    养济院是一个融收容和养老于一体的机构，与南北朝时期的“独孤院”类似。设立在寺庙和道观里或是周边地区，把政府公办的养老等机构与这种带有宗教关怀的民办救济机构设置在一起，可以实现一加一大于二的效应，具有较强的宣传力度，让更多需要帮助的老者主动寻求救助。

    明朝嘉靖年间，京城除了加大养济院的数量与规模，还定期轮派官员进行督查，看贫者和老者有无饭吃，有无制度上的弊端。

    清代延续明代制度，继续开办“养济院”和“施棺局”。即便到了清末国家较为衰弱之际，对养老的支出也毫不吝啬。如光绪年间的某一年，仅广东一省的养济院，就花费白银近1.7万两。 

    人口老龄化是指总人口中因年轻人口数量减少、年长人口数量增加而导致的老年人口比例相应增长的动态。两个含义：一是指老年人口相对增多，在总人口中所占比例不断上升的过程；二是指社会人口结构呈现老年状态，进入老龄化社会。国际上通常看法是，当一个国家或地区60岁以上老年人口占人口总数的10%，或65岁以上老年人口占人口总数的7%，即意味着这个国家或地区的人口处于老龄化社会。

    2015年的时候，我国60岁以上的人口就已经超过了2.22亿人，60岁以上人口所占总人口的比重达到了16.15%，预计在2020年，老年人口将会突破2.5亿人，届时60岁以上人口所占总人口的比重将会达到17.17%。预计在2025年，60岁以上的人口将会突破3亿人，中国也将成为超老年型国家。可以看出中国人口老龄化的问题已经迫在眉睫，老年人口所占总人口的比重，已经远远超过了国际通用的老龄化标准。

十九大提出关于构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，推进医养结合，加快老龄事业和产业发展。河南省政府也下发了《河南省人民政府办公厅关于印发河南省推进健康养老产业转型发展若干政策和产业布局规划的通知》（豫政办（2017）108号）和《河南省人民政府办公厅关于全面放开要老服务市场提升养老服务质量的实施意见》（豫政办（2017）112号）等文件。河南省“百城提质”工程也将养老设施专项规划列入了33项专项规划中的一项。以下结合我参与的《偃师市公共服务设施专项规划（2017-2035）》，谈一谈我对养老设施专项规划的一些理解。

   个人认为养老设施专项规划应该把握以下四个要点：

    1、定     位
    这个定位有两说。一是规划定位；二是文本定位。

    （1）规划定位

    规划主要应解决的是规划范围内的基础性养老问题，也就是从公共利益出发，面向广大群众，提供或完善居家社区与机构养老场所。

    这里要强调一下，如果是新城/新区开发，可以提出所谓疏解老城养老需求，但这是针对市场的，专门指可出让的高端养老用地，绝不是上述的基础养老，因为基础性养老一定不是离家太远的。老城区可能由于人稠地狭，难有成片环境较好的土地供给。而高端养老选址新城/新区是较好的选择（如果有这个市场需求）。

    （2）文本定位

    简单的说，就是这个规划成果是为什么对象服务。一般而言，空间层面的专项规划最后要纳入控制性详细规划予以落实。因此，规划将紧密围绕养老体系中的分级来落实用地。

     2、构建养老体系

    实际上就是弄清各类养老的分级与总分关系。

    如果就着上面的定位，可以将其划分为两类。

    一是休闲活动场所，包括老年大学及其他活动场所。满足主体为健康老人的文体需求，兼顾半失能/失能、失智老人的康复、休闲需求。这个部分实际上属于文化设施用地，本来应该在文化专项规划中落实，这里不展开。

    二是长期照顾场所，这包括了居家社区养老设施场所与机构养老设施场所，以服务半失能/失能、失智老人为主，兼顾健康老人的购买居家服务；

长期照顾场所，是规划重点。

    （1）居家社区养老体系

    由于居家服务是依托于社区实现，因此二者合并而言是比较合理的。根据相关文件，以河南省为例，规定了综合养老服务中心、社区日间照料中心、社区老人服务站点三个层级。

在此基础上，笔者认为还可以增加一个无门槛的级别，形式不限，体量不限，完全交给市场运作，以鼓励社会力量广泛参与。但需注意用地性质兼容问题。

    那么，将形成居家社区养老四个层级体系。居住区级应充当整个街道居家社区养老资源的总指挥，调配区划内的养老服务，并作为示范与兜底；小区级介于街道级与无门槛级之间。

    （2）机构养老体系

    《河南省县城规划导则》规定县城应规划建设养老院、老人护理院、老年人公寓养老院。三种养老设施的床位总数按3床以上/百老人计；各等级规模县城可根据地方实际，分别配比、设置三种养老设施。护理型床位占养老服务机构总床位比例达到30%以上。每个县城有1所以上护理型养老服务机构。所以基本上机构养老也可以分成两级，市级与区级（尽管笔者认为养老院分不分级其实无所谓）。

    至于其他诸如智慧养老的内容，可以列也可以不列，毕竟比较虚，也无法仅通过规划文本落实。

    3、量的确定与空间布局

    空间布局不展开，这与地方实际情况相挂钩。这里只讲怎么测算“量”。

    编制规划，数据基本上可以有三大来源：一是政策文件、国家规范、上位规划等，作为自上而下的落实；二是横向比较，借鉴同类型城市的数据；三是基于抽样市场调查的自下而上数据。

我们通常遵循第一种数据来源，做到规划有根有据。但是在依据不明朗的时候就很需要后两种来源予以佐证。

    对于养老规划而言，同类型横向比较并不很靠谱，因为大伙儿都是摸着石头过河，谁也说不准什么比例、多少量是合适的。

    那么，笔者推荐采用第三种数据来源来辅助验算。

    同样地，这种基于市场调查的数据，也可以作为养老企业做投资测算的依据之一。

    （1）机构养老的“量”

    根据2015年第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查结果，80岁以上老年人是需要长期照顾的主要人群，其中有6.5%失能。（请注意，是80岁以上人群中的6.5%）

    这个人群正是测算护理型床位数量的重要依据。

    其他年龄段的老人中也有失能的人数，但比例很低，同时考虑到并不是所有失能老人都会去养老院，所以姑且用6.5%这个数据。

    当确定了机构数与比例后，其他的老人都由居家社区解决养老问题。

    （2）居家社区养老的“量”

    这里主要是落实街道级照料中心与社区级服务站的面积问题，这主要与布置的功能有关。

经过调研目前已开业的居住区级和小区级老年照料中心，笔者认为面积在800至2000之间是比较合理的区间，太小则功能需要减少或空间压缩，太大则出现空间利用率不高的情况，也增加了投资金额。

    4、制度保障与机制建立

    （1）建立鼓励机制

    前文提到的除了街道级照料中心与社区级服务站外，再建立一个无门槛等级。

    当然，仅凭规划文本难以将其落到实处，但是可以为市场的主动行为开一个口，规划层面的认可也将有利于之后办理一系列手续，比如产权、消防等。

    （2）高端养老的规划管理问题

    实际上是如何尽可能避免“挂羊头卖狗肉”行为。细化土地出让条件的前置条件，比如规范养老企业的准入门槛，规避其只挣快钱，卖完房子就不顾服务的行为。

    （3）用地兼容性问题

    机构养老的用地性质比较明确，为A6（社会福利设施用地），主要问题集中在居家社区养老。

一般来说，居家社区养老的面积不会很大，基本都在3000㎡以下，在建筑物分类中属于小型工程，甚至有的点不到200㎡，显然单独划一块用地是很不经济的，所以应考虑与其他功能合设。

    常规可以有三种做法：一是与就近的机构养老用地兼容为A6；二是与社区医院兼容为A5；这两种都在硬体空间上对医养结合做出回应。三是与居住区兼容为R，尤其是对于社区级服务站，面积小且数量多，但又要与住宅底商网点有所区别，因为会涉及用电问题等。

    至于闲置的其他空间，如商业、办公等，如果转变使用功能，也可以做出通融。